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新聞動態(tài)

土壤污染嚴(yán)重威脅健康
土壤污染導(dǎo)致其他環(huán)境問題，土地受到污染后，含重金屬濃度較高的污染表土容易在風(fēng)力和水力的作用下分別進(jìn)入到大氣和水體中，導(dǎo)致大氣污染、地表水污染、地下水污染和生態(tài)系統(tǒng)退化等其他次生生態(tài)環(huán)境問題，治理土壤污染，刻不容緩。
 

中國土壤污染的總體形勢不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重。根據(jù)2006年的全國調(diào)查數(shù)據(jù)，全國約有受污染的耕地1.5億畝，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計(jì)約占耕地總面積的1/10以上。

　　2013年數(shù)據(jù)進(jìn)一步表明，全國已不能繼續(xù)耕種的中重度污染耕地已達(dá)5000萬畝左右。華南部分城市約有一半的耕地遭受鎘、砷、汞等有毒重金屬和石油類有機(jī)物污染；長三角有的城市連片農(nóng)田受多種重金屬污染，致使10%的土壤基本喪失生產(chǎn)力，成為“毒土”。

　　除農(nóng)業(yè)耕地外，工業(yè)場地型的土壤污染也十分嚴(yán)重。2013年6月25日，第23個“全國土地日”，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《中國土壤環(huán)境保護(hù)政策》(以下簡稱《土壤報(bào)告》)顯示，在重污染企業(yè)或工業(yè)密集區(qū)、工礦開采區(qū)及周邊地區(qū)、城市和城郊地區(qū)已出現(xiàn)土壤重污染區(qū)和“高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)”。

　　據(jù)專家初步估計(jì)，我國各類工業(yè)污染場地地塊數(shù)至少以數(shù)十萬計(jì)，多數(shù)分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和老工業(yè)基地。

　　近年，“鎘大米”、“重金屬蔬菜”、“血鉛事件”等與土壤污染密切相關(guān)的每一起事件，成為公眾心中縈繞不去的陰霾。

　　由土壤污染引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題和群體性事件逐年增多，成為影響群眾身體健康和社會穩(wěn)定的重要因素。

　　《土壤報(bào)告》顯示，在各類環(huán)境要素中，土壤是污染物的最終受體，大量水、氣污染陸續(xù)轉(zhuǎn)化為土壤污染，損害經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。然而，由于土壤污染具有隱蔽性、滯后性等特征，其對人類的危害將是災(zāi)難性的。

　　土壤污染嚴(yán)重威脅人群生命健康，造成了大量土地資源的浪費(fèi)和流失，重視對土壤環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)，才能實(shí)現(xiàn)資源和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　面對嚴(yán)峻的土壤污染形勢，盡管在《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等現(xiàn)行的法律法規(guī)中已有一些關(guān)于土壤污染防治的規(guī)定，但其范圍滿足不了現(xiàn)實(shí)的需要。

　　例如，對不同用途土地污染的劃分、各種土壤相關(guān)污染物種類的確定和劃分、受污染土壤的修復(fù)責(zé)任的分擔(dān)、土壤污染整治的行政管理體制制定等多方面的實(shí)際操作性問題，單靠修訂現(xiàn)行法律法規(guī)是無法解決的。

　　特別是針對污染土壤的預(yù)防、整治、修復(fù)和開發(fā)利用的相關(guān)工作，目前仍存在法律空白。因此，應(yīng)當(dāng)盡快制定專門的土壤環(huán)境保護(hù)法，規(guī)定專門的、行之有效的制度和措施。

　　土壤環(huán)境保護(hù)法應(yīng)該包括哪些內(nèi)容？

　　法條內(nèi)容應(yīng)包括土壤污染預(yù)防和土壤污染整治兩方面?？紤]到現(xiàn)行水、大氣、固廢、放射性污染防治法對土壤污染源排放已有一定規(guī)定，因此預(yù)防部分可重點(diǎn)規(guī)定土壤環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、評估等內(nèi)容。在規(guī)定預(yù)防土壤污染的同時(shí)，《土壤環(huán)境保護(hù)法》更應(yīng)偏重土壤污染整治，建立相應(yīng)制度和措施。具體包括：

　　一、立法原則

　　采用利益主導(dǎo)模式，寬嚴(yán)適中，促進(jìn)土壤污染整治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動；區(qū)分“農(nóng)業(yè)型”和“工業(yè)場地型”污染；實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任多元化和土壤污染整治民事責(zé)任的社會化；促進(jìn)土壤污染整治市場化、專業(yè)化。

　　二、管理體制

　　鑒于工作的復(fù)雜性，建議由政府對土壤環(huán)境保護(hù)工作總負(fù)責(zé)。政府部門的管理實(shí)施統(tǒng)管和分管相結(jié)合，由環(huán)保部門對土壤環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；經(jīng)濟(jì)信息化部門負(fù)責(zé)工業(yè)場地土壤污染預(yù)防和整治的管理；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)田土壤污染的預(yù)防和整治管理；發(fā)展改革、國土資源、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、科技、衛(wèi)生、工商等相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)土壤環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作。

　　三、基本法律制度

　　1、土壤污染調(diào)查監(jiān)測制度

　　調(diào)查監(jiān)測制度是防治土壤污染的一個基礎(chǔ)性制度，土壤調(diào)查耗時(shí)長、過程復(fù)雜，要明確調(diào)查主體、統(tǒng)一調(diào)查方案、規(guī)范調(diào)查方法，建立土壤污染檔案，特別是對已發(fā)生土壤污染事故的區(qū)域，危險(xiǎn)物質(zhì)作業(yè)場所等涉及土壤高污染風(fēng)險(xiǎn)的敏感區(qū)域應(yīng)開展重點(diǎn)調(diào)查，為土壤環(huán)境保護(hù)和修復(fù)治理提供基礎(chǔ)支撐。

　　2、土壤污染管制區(qū)制度

　　根據(jù)污染程度和影響程度不同，將污染區(qū)劃分為土壤污染清理區(qū)和土壤污染整治區(qū)，在各管制區(qū)內(nèi)采取不同管制方式。對土壤環(huán)境質(zhì)量超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，污染呈蔓延趨勢或已影響到人體健康的區(qū)域，劃定為土壤污染清理區(qū)域。該區(qū)域應(yīng)當(dāng)限期清理，清除污染物。相關(guān)污染者或者權(quán)利人應(yīng)按環(huán)保部門要求限期治理污染，在限定期限內(nèi)沒有完成的，可通過代履行進(jìn)行。對其他土壤受污染區(qū)域，根據(jù)土壤用途，劃定為一定的土壤污染整治區(qū)，分步進(jìn)行整治。在完成整治前，限制該區(qū)域的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入。

　　3、土壤污染責(zé)任制度

　　土壤污染預(yù)防和整治實(shí)行污染者依法負(fù)責(zé)原則。造成土壤污染的單位是土壤污染調(diào)查、評估、治理、修復(fù)的責(zé)任主體。期間單位發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；該單位已終止的，由所在地縣級以上人民政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由受讓人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。同時(shí)，依據(jù)投資者收益原則，引導(dǎo)和鼓勵社會力量投入土壤環(huán)境保護(hù)工作。

　　4、工業(yè)場地流轉(zhuǎn)制度

　　將土壤污染調(diào)查、評估、治理、修復(fù)作為實(shí)施工業(yè)場地流轉(zhuǎn)的前置條件，規(guī)定在土地出讓、劃撥前應(yīng)完成環(huán)境調(diào)查、評估工作，經(jīng)調(diào)查和評估發(fā)現(xiàn)土壤已受污染的，應(yīng)當(dāng)明確治理修復(fù)主體，并編制治理和修復(fù)方案，方可流轉(zhuǎn)。

　　5、農(nóng)用地土壤保護(hù)制度

　　通過相關(guān)政策法規(guī)推廣高效低毒的化肥和農(nóng)藥，指導(dǎo)農(nóng)民合理施用化肥和農(nóng)藥；實(shí)施污水灌溉工程的，應(yīng)確保污水預(yù)處理達(dá)標(biāo)后使用。對受污染的農(nóng)田，在政府組織開展整治前，如尚有可資利用的地方，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)公布適宜或不適宜種植農(nóng)作物名錄，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開展指導(dǎo)。

　　6、突發(fā)性污染應(yīng)急制度

　　在可能造成土壤污染緊急事件發(fā)生時(shí)，要求造成污染的單位和個人，必須立即采取防治土壤污染危害的應(yīng)急措施，并報(bào)告環(huán)境保護(hù)部門及其他有管轄權(quán)的管理部門，接受調(diào)查并做出緊急處理，把土壤污染對人類健康或環(huán)境造成的危害降到最低限度。

　　7、土壤污染治理基金制度

　　土壤污染整治周期長、技術(shù)難、投資巨大，因此需要建立國家和省兩級土壤污染整治專項(xiàng)基金，支持對被污染的土壤進(jìn)行整治與修復(fù)。在污染者不明、無力或不愿承擔(dān)責(zé)任時(shí)，由專門的土壤污染整治基金來進(jìn)行支付，整治基金同時(shí)保留向污染者追償?shù)臋?quán)利。

　　可以從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)借鑒哪些經(jīng)驗(yàn)？

　　由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不同，一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)較早就凸顯出土壤環(huán)境惡化問題，因此相關(guān)環(huán)境保護(hù)立法也較早較成熟。諸如美國、英國、德國、法國、荷蘭、日本以及中國臺灣地區(qū)就紛紛開展了土壤環(huán)境保護(hù)法律體系的制定或完善。

　　美國政府于1976年頒布《資源保護(hù)與回收法》，適用于預(yù)防場地污染，1980年發(fā)布了《綜合環(huán)境響應(yīng)、補(bǔ)償和義務(wù)法》，規(guī)定了土地的擁有者和使用者必須對土地的污染負(fù)責(zé)和有清除污染的義務(wù)，并批準(zhǔn)設(shè)立污染場地管理與修復(fù)基金(超級基金)。

　　英國分別制定用于指導(dǎo)污染場地重新開發(fā)利用的《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法案1990》和《規(guī)劃政策導(dǎo)則第23條》，以及對污染場地識別和治理過程進(jìn)行控制的《環(huán)境保護(hù)法案1990》和《環(huán)境法案1995》。

　　德國制定了《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》，除了減少或避免土壤污染外，還規(guī)定了須清理被遺棄污染場地，并依此建立起了一套完善的污染場地管理體系，要求對污染場地進(jìn)行調(diào)查、識別、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和修復(fù)、評估后才可以重新投入使用。

　　法國在《工業(yè)法》中對土壤修復(fù)進(jìn)行了明確規(guī)定，并配套頒布實(shí)施《污染土壤分析方法導(dǎo)則》等數(shù)十項(xiàng)土壤環(huán)境保護(hù)相關(guān)導(dǎo)則，積極開展污染場地的調(diào)查和修復(fù)行動。

　　荷蘭在1970年起草了《土壤保護(hù)法》，1983年出臺了《土壤修復(fù)臨時(shí)法案》，1994年制定了《土壤保護(hù)法》和土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，每年花費(fèi)4億歐元修復(fù)1500~2000個場地。

　　日本針對農(nóng)業(yè)型土壤污染和城市型場地污染分別制定了《農(nóng)用地土壤污染防治法》和《土壤污染對策法》，實(shí)施后土壤污染狀況調(diào)查、指定的受污染土地、以及修復(fù)的受污染土地?cái)?shù)量明顯增加。

　　中國臺灣地區(qū)針對土壤污染制定了《土壤及地下水污染整治法》，并制定了配套的18項(xiàng)法律規(guī)范，形成了比較完備的土壤污染防治立法體系。

　　上述各國和地區(qū)在各自相關(guān)土壤環(huán)境保護(hù)法律制度的約束和指引下，積極開展工作，使土壤污染得到了有效的遏制，已污染土壤得到了有序的整治和修復(fù)，值得我國土壤環(huán)境保護(hù)立法參考。

　　已有實(shí)踐能提供哪些幫助？

　　對土壤環(huán)境保護(hù)工作，國內(nèi)已開展一些探索和嘗試，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，為土壤環(huán)境保護(hù)法的制定實(shí)施打下了一定基礎(chǔ)。

　　政策法規(guī)方面，先后制定實(shí)施了以下辦法：2004年，原國家環(huán)保總局發(fā)出《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》，明確了污染場地管理調(diào)查評估的主要內(nèi)容和責(zé)任主體；2005年，原國家環(huán)?？偩诸C布《廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品污染環(huán)境防治辦法》，規(guī)定對危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)經(jīng)營活動應(yīng)進(jìn)行場地檢測和評估，造成污染的應(yīng)限期恢復(fù)；2008年，環(huán)境保護(hù)部頒布《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》，使全國土壤污染狀況調(diào)查、土壤污染防治法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系、污染土壤修復(fù)與綜合治理試點(diǎn)示范等工作相繼開展；2009年，環(huán)境保護(hù)下發(fā)《土壤環(huán)境監(jiān)管試點(diǎn)工作方案》，在北京、重慶、山西、浙江、江蘇、山東、湖南、湖北、海南、四川、沈陽、寧波等省市開展土壤環(huán)境監(jiān)管試點(diǎn)工作。

　　技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，先后制定實(shí)施了以下技術(shù)規(guī)范：1995年，原國家環(huán)保總局和技監(jiān)局頒布《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(目前正組織修訂)，1999年，原國家環(huán)?？偩诸C布《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)基準(zhǔn)》，2004年，原國家環(huán)?？偩诸C布《土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》，2007年，原國家環(huán)?？偩趾唾|(zhì)監(jiān)總局頒布《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》。不久前發(fā)布了《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》、《場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導(dǎo)則》、《污染場地風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)導(dǎo)則》、《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》和《污染場地術(shù)語》5項(xiàng)污染場地系列環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。它們將成為場地環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系的主要框架。

　　工作實(shí)踐方面，環(huán)保部門于1999年啟動土壤污染調(diào)查工作，2006年7月起，原國家環(huán)?？偩趾蛧临Y源部聯(lián)合開展了全國土壤污染狀況調(diào)查，已建成全國土壤污染狀況調(diào)查數(shù)據(jù)庫和樣品庫，針對重金屬類、石油類、多氯聯(lián)苯類、化工類污染場地和污灌區(qū)農(nóng)田土壤等開展試點(diǎn)研究，完成12項(xiàng)試點(diǎn)工程、18份研究報(bào)告和7部污染土壤修復(fù)技術(shù)指南草案，完成了《土壤保護(hù)戰(zhàn)略研究報(bào)告》。

　　上述政策、標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和實(shí)踐，都為立法提供了不可多得的科學(xué)依據(jù)。

　　尤其是在2012年11月27日，環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等四部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》，提出了排查污染場地、合理規(guī)劃被污染場地的土地用途、嚴(yán)控被污染場地的土地流轉(zhuǎn)、開展被污染場地治理修復(fù)、嚴(yán)格環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估和治理修復(fù)管理、切實(shí)防范場地污染、落實(shí)相關(guān)責(zé)任主體、強(qiáng)化保障工作、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等九項(xiàng)任務(wù)。

　　2013年1月23日，國務(wù)院辦公廳公開發(fā)布了“關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知”，明確了從2015年到2020年的土壤環(huán)境保護(hù)和治理目標(biāo)，提出了嚴(yán)格控制新增土壤污染、確定土壤環(huán)境保護(hù)優(yōu)先區(qū)域、強(qiáng)化被污染土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制、開展土壤污染治理與修復(fù)、提升土壤環(huán)境監(jiān)管能力、加快土壤環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)等六條主要任務(wù)，要實(shí)現(xiàn)這些任務(wù)目標(biāo)，亟需土壤環(huán)境保護(hù)立法指引。






（來源:浙江環(huán)保新聞網(wǎng)）